制定實施鄉(xiāng)村振興促進法是全面推進鄉(xiāng)村振興的有力法治保障。作為三農(nóng)領域一部固根本、穩(wěn)預期、利長遠的基礎性、綜合性法律，這部法律將我們黨強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策集成化、法治化、規(guī)范化，以法律形式體現(xiàn)了黨對三農(nóng)工作的主張， 為全面推進鄉(xiāng)村振興提供了根本保障。以下從促進型立法的法理內(nèi)涵， 就該法對鄉(xiāng)村振興的促進意義進行解讀分析。、
促進法的法理內(nèi)涵
促進法是國家為促進某項事業(yè)發(fā)展或某種社會秩序的形成而提供的制度化保障。在立法技術上，促進法的特點表現(xiàn)為：硬法軟法兼顧的綜合治理。促進法的特點之一表現(xiàn)為：
硬法和軟法的綜合治理。其中，硬法是指依靠國家強制力保障實施的法規(guī)范，軟法是指不依靠國家強制力保障實施，而是依靠國家激勵、社會強制、社會激勵等方式實施的法規(guī)范。在管理型立法占主導的立法階段，硬法是規(guī)范公民行為、實現(xiàn)政府職責的通常手段，其作用和地位無可替代。伴隨國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，軟法以其更少強制和更多引導、協(xié)商、協(xié)作等優(yōu)勢，在實現(xiàn)治理目標中發(fā)揮的作用也越來越大。隨著服務型政府的建設，國家治理水平的提升，良法的實現(xiàn)越來越需要硬法和軟法協(xié)同效應的發(fā)揮。
目前，我國已制定多部促進法，例如《科學技術進步法》《民辦教育促進法》《中小企業(yè)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等。通過對這些促進型立法成果的考察發(fā)現(xiàn)，較大比重的倡導性規(guī)范、扶持類規(guī)范、宣示性規(guī)范等是其重要特點之一。這些規(guī)范往往沒有明確規(guī)定懲處機制，因而被認為具有軟法性質，在實踐中發(fā)揮著積極的指引作用。一方面，促進法以國家意志的形式對相關行為進行確認、規(guī)范、引導、激勵， 通過給政策、給獎勵、給補貼、給榮譽等多種方式調(diào)動多方主體積極性，促進治理目標實現(xiàn)，這是“命令-服從”“違法-懲戒”的硬法模式所不擅長的。另一方面，促進法充分運用國家立法外的各類規(guī)范，如政策、規(guī)劃等，發(fā)揮社會各界在實現(xiàn)治理秩序、推動社會發(fā)展方面的能動性，以實現(xiàn)硬法無法密切關照的領域的良好治理?？傊?，促進法剛柔并濟，在發(fā)揮法律規(guī)范的功能集合優(yōu)勢、實現(xiàn)各類規(guī)范的協(xié)同效應方面，具有突出優(yōu)勢。
社會多方參與的治理。促進法的另一特征表現(xiàn)為多方參與的治理理念。從促進型立法的基礎來看，政府職能的轉變和公眾參與型社會的建構是其產(chǎn)生的政治基礎和社會基礎。當前，政府職責由管理向治理轉變，在政府職能轉變的同時，也需要以立法的方式調(diào)動多種社會治理力量，為社會力量的有效參與提供充分的制度渠道。
政府責任的綜合化。促進型立法在法律責任上改變了傳統(tǒng)立法單純強調(diào)或者突出法律義務與責任的傳統(tǒng)，呈現(xiàn)出懲戒弱化、責任承擔方式綜合化的特點。
在促進基礎薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)發(fā)展的全過程中，政府始終扮演著主要參與者的重要角色，因而也成為促進型立法中的主要法律主體。直觀的表現(xiàn)為規(guī)定較多的政府職責。但與傳統(tǒng)管理型立法不同的是，促進型立法中政府的責任通常采用綜合責任機制，包括法律責任、道義責任、社會責任和政治責任，并通過其他監(jiān)督機制進行制約。例如正當程序監(jiān)督和正面激勵機制等，以此促進政府依法行政。因此，促進法中法律責任的設定也表現(xiàn)出新的特點，即采取綜合性的責任機制來確保法律的有效實施。
通過以上促進型立法法理內(nèi)涵的分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興促進法的法律條款設定體現(xiàn)出促進法的法理特點。具體包括三方面：一是以硬法和軟法兼顧的良法促進鄉(xiāng)村振興； 二是以多方參與的善治模式促進鄉(xiāng)村振興；三是以綜合性責任機制實現(xiàn)依法行政。
以良法促進鄉(xiāng)村振興
在國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展背景下，鄉(xiāng)村振興法治體系的健全完善需要硬法的強制約束力，也需要軟法的動員、宣傳和鼓勵。這在該法中主要表現(xiàn)為：
強化政策的引領規(guī)范作用。鄉(xiāng)村振興促進法的立法目的是“為了全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”。為實現(xiàn)這一目標，這部法律將黨的強農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策集成化、法治化、規(guī)范化。比如，明確國家建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要求鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)應當符合國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護的要求， 并對產(chǎn)業(yè)、補貼等政策措施方面進行了細化規(guī)定。在扶持措施上，積極發(fā)揮政策的引導作用，如第六十條規(guī)定：“國家按照增加總量、優(yōu)化存量、提高效能的原則，構建以高質量綠色發(fā)展為導向的新型農(nóng)業(yè)補貼政策 體系?！?nbsp;
發(fā)揮軟法性條款的宣示、倡導、賦權作用。在運行邏輯上，與以國家強制力為實施保障的硬法性條款不同，軟法性條款的實施更多依賴激勵機制和溝通協(xié)調(diào)機制。這一規(guī)范類型在該法中的體現(xiàn)為：
一是宣示性條款的運用。如總則部分第一條采用“實施”“促進”“加快”等連接詞表明立法目的。全文有42個“國家”起頭的條款，比如“國家鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”“國家健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度和生態(tài)保護補償機制”等，通過宣示性條款明確了鄉(xiāng)村振興的方向、目標任務、基本原則、路徑機制、主要制度等。
二是倡導性條款的運用。通過梳理，明確使用“鼓勵”表述的倡導性條款在本法中有29 條之多，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權利保障等多方面。例如在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面，第十八條規(guī)定：“國家鼓勵農(nóng)業(yè)機械生產(chǎn)研發(fā)和推廣應用，推進主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機械化。”在健全鄉(xiāng)村人才工作體制機制方面， 第二十八條規(guī)定：“國家鼓勵城市人才向鄉(xiāng)村流動，建立健全城鄉(xiāng)、區(qū)域、校地之間人才培養(yǎng)合作與交流機制。”這些倡導性條款為各級人民政府的積極作為提供了相應的措施指導。
三是賦權性條款的運用，該類條款是賦予權力的條款，因而往往包含了“有權”“可以”等連接詞的運用。鄉(xiāng)村全面振興是一個全局性、系統(tǒng)性工程，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各個方面。為此，應當充分調(diào)動各層級政府的積極主動性，發(fā)揮政府的服務、推動等作用。如第五十八條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依法發(fā)行政府債券，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施建設和鄉(xiāng)村建設”。同時第四十五條規(guī)定：“縣級以上人民政府及其有關部門依法劃定江河湖海限捕、禁捕的時間和區(qū)域，并可以根據(jù)地下水超采情況， 劃定禁止、限制開采地下水區(qū)域”。可見，通過賦權性條款的運用，增強了地方政府因地制宜的決策主動性和自主性。
以善治促進鄉(xiāng)村振興
現(xiàn)代社會中，多方主體共同參與的多元化治理是實現(xiàn)高效治理的重要模式。該法體現(xiàn)出政府主導下的全社會參與。
提高政府治理能力。鄉(xiāng)村振興促進法對政府治理能力的提升提出了具體要求。
一是加強事前規(guī)劃。該法將“規(guī)劃先行”作為基本原則之一，要求縣級以上地方人民政府應當堅持規(guī)劃引導、典型示范，將鄉(xiāng)村振興促進工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關部門建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進展的指標和統(tǒng)計體系。具體明確了國有農(nóng)（林、牧、漁）場規(guī)劃、新建農(nóng)村住房規(guī)劃和依法編制村莊規(guī)劃的具體要求。在我國政府信息公開制度日益健全的當下， 事前行政規(guī)劃的制定公開程序進一步為公民提供了鄉(xiāng)村治理的參與 途徑。
二是明確政府及有關部門職責。各級政府和有關部門是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。在強調(diào)堅持農(nóng)民主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性的同時，規(guī)定了各級政府和有關部門在鄉(xiāng)村振興中的職責。其中全文有51 個“政府應當”， 明確規(guī)定各級人民政府及有關部門在維護農(nóng)民權益、保護耕地和保障糧食安全、引導新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)扶持政策、建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長機制、統(tǒng)籌農(nóng)村教育和醫(yī)療工作等方面應當履行的職責。
三是規(guī)范政府權力，加強程序監(jiān)督。該法強化了政府治理的正當程序要求，如第五十一條就鄉(xiāng)村發(fā)展布局提出“嚴格規(guī)范村莊撤并， 嚴禁違背農(nóng)民意愿、違反法定程序撤并村莊”。
加強村民自治。該法堅持農(nóng)村基層群眾自治制度，保障農(nóng)民合法有序行使民主政治權利。在鄉(xiāng)村治理方面，深入推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心的村民自治，保障廣大農(nóng)民行使民主權利，尊重和發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。一方面，該法規(guī)定政府應當建立健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。另一方面，進一步完善農(nóng)村基層群眾自治制度，健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度，強化村民的監(jiān)督權。第四十二條明確規(guī)定， 村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當接受村民監(jiān)督。第四十條明確規(guī)定，要健全村民委員會民主決策機制和村務公開制度，增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督能力。
在提高政府治理能力、加強鄉(xiāng)村自治的同時，積極鼓勵、支持人民團體、社會組織、企事業(yè)單位等社會各方面參與鄉(xiāng)村振興促進相關活動。由此形成全社會多方共同推進的善治體系。
政府責任綜合化和突出對農(nóng)民權利保障
鄉(xiāng)村振興促進法中責任機制體現(xiàn)了促進法的法理特點。具體包括： 政府責任的綜合化，側重公民權利保障規(guī)定，弱化義務性規(guī)定。
政府責任的綜合性模式。通常，大多立法將“法律責任”專設一章進行規(guī)定。但該法未專設“法律責任”章，在法律責任的表述上作出概括性、銜接性規(guī)定。為促進政府積極履責，以監(jiān)督檢查為主要措施，更多地規(guī)定了對政府的考核評價機制。作為軟法重要實施機制的“定標比超”，這里得到充分的運用，例如要求各級政府應建立鄉(xiāng)村振興考核評價制度、工作年度報告制度和監(jiān)督檢查制度，并將目標責任制和考核評價制度的考核結果作為地方人民政府及其負責人綜合考核評價的重要內(nèi)容等。第六十九條規(guī)定：“國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關部門建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進展的指標和統(tǒng)計體系?？h級以上地方人民政府應當對本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施情況進行評估?！北O(jiān)督檢查制度是法律強制性和約束力的重要體現(xiàn)；考核評價制度、評估制度、報告制度、監(jiān)督制度和追責制度，是對政府及其有關部門的行為進行約束的重要手段，法律規(guī)定應當履行的義務有關部門沒有履行， 需要承擔相應的法律責任、行政責任、政治責任。
與此同時，涉及突出問題，如對保護耕地、保護生態(tài)環(huán)境、保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權利、嚴格保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全都作了明確的限制性、禁止性規(guī)定，這是嚴格的硬法責任。
突出對農(nóng)民的權利保障。該法將全面維護農(nóng)民的根本利益置于重要地位。其對農(nóng)民合法權益的維護實現(xiàn)了由以物質生存權保障為主向物質生存權和發(fā)展權并重轉變。
首先，積極保障農(nóng)民幸福生活的基本物質需求。推進最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，建立農(nóng)村低收入群體安全住房保障機制。在社會保險方面，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度， 建立健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金標準正常調(diào)整機制，確保城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇隨經(jīng)濟社會發(fā)展逐步提高。
其次，為農(nóng)民發(fā)展權的有效實現(xiàn)創(chuàng)造積極有利條件。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度。在促進基本公共服務均等化的同時，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供服務保障，充分調(diào)動農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)積極性。并將加強職業(yè)教育和繼續(xù)教育作為政府的重要職責之一，組織開展農(nóng)業(yè)技能培訓、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓和職業(yè)技能培訓，為發(fā)展現(xiàn)代化的高素質農(nóng)民和農(nóng)村實用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人提供制度基礎。
鄉(xiāng)村振興促進法的頒布，開啟了以法治推進鄉(xiāng)村全面振興的新時代，但作為一部促進型法律，還需要大量配套法律制度來支持。要以鄉(xiāng)村振興促進法的全面貫徹實施為契機，激活三農(nóng)領域相關法律規(guī)范， 同時要處理好與其他部門法之間的關系，進一步形成系統(tǒng)性的整合力量，共同將各項制度和扶持措施落到實處，形成強大的制度合力。
（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究中心主任、研究員。文章來源：《農(nóng)村工作通訊》2021年第12期）
責任編輯：成德波
京公網(wǎng)安備 11010502034728號
